Panamá acaba de salir del Anexo I de la lista europea de jurisdicciones no cooperadoras a efectos fiscales. Es una buena noticia, pero también es una excelente oportunidad para formular una pregunta bastante incómoda: ¿qué se está sancionando realmente cuando una jurisdicción termina en una lista negra fiscal?

Porque cuando se compara Panamá con Paraguay por ejemplo, la explicación habitual que “Panamá tenía que transparentarse y Paraguay ya cumplía”, empieza a resultar demasiado sencilla, porque Paraguay también tiene un sistema tributario territorial y también mantiene una presión fiscal relativamente baja. También utiliza su régimen tributario como parte de su atractivo económico, pero sin embargo, no sufrió durante estos años el mismo nivel de presión europea que Panamá.

La diferencia existe. Pero no parece estar simplemente entre un país transparente y otro que no lo es. La verdadera diferencia está en cuánto importa cada país para el sistema financiero internacional.

Panamá salió, pero todavía no salió del todo

El 9 de octubre de 2026, el Consejo de la Unión Europea retiró a Panamá del Anexo I, la conocida lista de jurisdicciones no cooperadoras a efectos fiscales. Panamá había permanecido allí desde febrero de 2020.

La UE reconoció ahora que el país reformó el régimen de exención sobre determinadas rentas de fuente extranjera que Bruselas consideraba perjudicial. Pero el proceso no está completamente terminado: Panamá pasó al Anexo II, donde permanecen las jurisdicciones que cooperan pero todavía tienen compromisos pendientes. En el caso panameño, queda pendiente una nueva revisión del Foro Global de la OCDE sobre intercambio de información tributaria a requerimiento.

La distinción importa. Panamá dejó de ser considerado “no cooperador”, pero sigue bajo supervisión.

¿Qué objetaba realmente Europa?

La UE no sostiene formalmente que los impuestos bajos sean ilegítimos. Sus criterios se concentran en tres grandes áreas: transparencia fiscal; “fiscalidad justa” y cumplimiento de las normas contra erosión de bases imponibles y traslado de beneficios, conocidas como BEPS. El conflicto aparece cuando un país ofrece ventajas fiscales que, según Bruselas, permiten atraer rentas sin suficiente actividad económica real. Ahí entra Panamá.

El criterio europeo es bastante explícito: las jurisdicciones no deberían facilitar estructuras extraterritoriales destinadas a atraer beneficios que no correspondan con actividad económica sustancial. Y cuando existe tributación nula o muy reducida, la UE exige requisitos de sustancia económica: empleados, gastos, instalaciones u otros vínculos efectivos con la jurisdicción; eso es precisamente lo que Panamá terminó modificando.

La reforma panameña no es menor

La Ley 526 de mayo de 2026 introdujo reglas específicas de sustancia económica para determinadas entidades panameñas integrantes de grupos multinacionales que reciben rentas pasivas de fuente extranjera. La propia ley lo dice expresamente: esas entidades deberán cumplir determinadas condiciones para que esas rentas continúen fuera del impuesto panameño bajo el principio de territorialidad.

Eso significa que Panamá conserva formalmente su sistema territorial, pero ya no de manera absoluta para ese universo de operaciones. La renta extranjera puede seguir sin tributar en Panamá siempre que exista suficiente vínculo económico con Panamá. No basta necesariamente con constituir la sociedad allí. Hay que demostrar actividad real.

Desde el punto de vista europeo, esto evita estructuras puramente instrumentales, desde una perspectiva liberal, sin embargo, hay otra lectura posible: un tercero consiguió condicionar la manera en que Panamá puede diseñar una parte de su propio sistema tributario.

La ley la aprobó Panamá, la coerción jurídica interna sigue siendo panameña, pero el incentivo externo fue evidente: modificar las reglas o permanecer dentro de una lista que encarecía las relaciones financieras internacionales. Eso merece llamarse por su nombre: es soberanía formal ejercida bajo una presión económica muy considerable.

¿Por qué Paraguay no recibió el mismo trato teniendo renta territorial?

Aquí aparece la comparación realmente interesante. Paraguay también aplica un modelo tributario basado fuertemente en la fuente territorial. También ha utilizado impuestos relativamente bajos y reglas simples para atraer inversión, sin embargo, la UE no lo sometió al mismo proceso que Panamá.

La razón está parcialmente en la propia metodología europea. Cuando la Unión Europea diseñó originalmente su sistema de selección en 2016, no eligió jurisdicciones al azar, sino que buscó prioritariamente aquellas con: a) fuertes vínculos económicos con la UE; b) actividad financiera relevante y c) suficiente estabilidad institucional como para ser utilizadas por empresas e inversionistas internacionales.

El propio Consejo recuerda que las primeras 92 jurisdicciones examinadas fueron seleccionadas precisamente sobre la base de sus vínculos económicos con Europa, su estabilidad institucional y la importancia de su sector financiero. Y en esos criterios Panamá y Paraguay no son equivalentes.

Panamá juega en otro campeonato financiero

Panamá no es simplemente un país con impuestos competitivos. Es y durante décadas ha sido, un centro internacional de servicios financieros, societarios, marítimos y logísticos. Tiene una fuerte banca internacional, sociedades utilizadas en operaciones transfronterizas, un poderoso Registro marítimo global, la Zona Libre de Colón, un Centro de Servicios legales especializados y Estructuras corporativas internacionales.

Además, sus flujos de capital son significativamente más relevantes que los que corresponderían simplemente al tamaño de su economía doméstica; eso es exactamente lo que convierte a una jurisdicción en interesante para las administraciones tributarias de economías grandes.

Paraguay, en cambio, ha construido buena parte de su atractivo sobre otra base: agricultura, ganadería, energía o maquila pero donde también su sistema tributario es relativamente sencillo.

Su competitividad fiscal existe, pero todavía está mucho más vinculada a actividad productiva localizada dentro del país que a su utilización como plataforma internacional de estructuración financiera. Y ahí aparece una diferencia fundamental.

Paraguay puede hacer hoy cosas que Panamá tuvo que dejar de hacer

Hay un dato que lo ilustra perfectamente. Panamá ya participa plenamente en el intercambio automático de información financiera bajo el estándar CRS, Paraguay todavía no. Paraguay comenzará sus primeros intercambios automáticos en 2027 y la propia OCDE explica por qué pudo esperar.

Los países en desarrollo que no albergan un centro financiero relevante no fueron obligados originalmente a adoptar el intercambio automático en una fecha concreta; Paraguay pertenece precisamente a ese grupo.

La OCDE señala que las jurisdicciones que se comprometieron a comenzar intercambios más adelante son países en desarrollo que no alojan un centro financiero y que, por esa razón, no habían recibido inicialmente una fecha obligatoria de implementación. Eso revela algo importante: Paraguay no fue necesariamente considerado más transparente que Panamá, sino que fue considerado menos riesgoso para las bases tributarias de otros países.

Entonces el problema no es solamente la transparencia

Ésta es la parte incómoda. Dos países pueden tener fiscalidad territorial, pueden mantener impuestos bajos, pueden competir por capital; pero el escrutinio internacional aumenta considerablemente cuando uno de ellos se transforma en una plataforma relevante para capital extranjero.

Dicho de manera sencilla: los impuestos bajos llaman menos la atención cuando sólo atraen fábricas que cuando atraen patrimonios, sociedades y flujos financieros internacionales.

Eso explica buena parte de la diferencia Panamá–Paraguay. Y también introduce una dimensión de competencia entre Estados que rara vez se reconoce abiertamente.

Competencia fiscal: ¿problema o disciplina?

Para la Unión Europea existe una categoría llamada “fiscalidad justa”. Determinados regímenes pueden ser considerados perjudiciales si permiten atraer rentas sin actividad económica suficiente o erosionar las bases tributarias de otros países, pero desde una tradición liberal la cuestión admite otra lectura: los Estados también compiten; lo hacen mediante seguridad jurídica, infraestructura, calidad institucional, regulación, moneda y, naturalmente, impuestos.

Si una empresa puede trasladar parte de su actividad desde una jurisdicción donde paga 30% hacia otra donde paga 15%, eso limita la capacidad del primer gobierno para aumentar indefinidamente su presión fiscal.

La movilidad del capital introduce disciplina, no porque los empresarios sean héroes, sino porque tienen una opción de salida.

Albert Hirschman hablaba de exit y voice: cuando una persona no puede escapar de una institución, sólo le queda intentar cambiarla políticamente. Cuando puede salir, aparece un límite adicional al poder de quien gobierna. La competencia fiscal funciona parcialmente de esa manera.

Pero hay un argumento legítimo del otro lado

Sería igualmente simplista sostener que toda estructura fiscal internacional representa competencia fiscal saludable. Si una sociedad registra miles de millones de beneficios en un país donde no tiene empleados, oficinas, dirección efectiva ni actividad económica, resulta comprensible que los países donde sí ocurre la actividad cuestionen el mecanismo.

El problema existe, la pregunta es cómo resolverlo.

Una cosa es exigir que las operaciones declaradas correspondan con actividad económica real. Otra diferente es intentar armonizar de facto la tributación internacional hasta reducir la capacidad de los países pequeños para competir mediante impuestos más bajos. La frontera entre ambas cosas es bastante menos clara de lo que suele admitir el lenguaje técnico.

El poder está del lado del mercado grande

Aquí aparece además una cuestión política inevitable. Panamá no puede obligar a Alemania, Francia o España a reconocer determinado tratamiento fiscal, pero la Unión Europea sí puede afectar enormemente a Panamá etiquetándolo como jurisdicción no cooperadora.

No necesita sanciones tradicionales, le basta con aumentar los costos de hacer negocios con la jurisdicción colocándolo en listas; así, se producen más controles, más documentación, más retenciones, más riesgo reputacional, más dificultades bancarias, menor acceso a determinadas estructuras financieras entre otras dificultades.

Entonces, la decisión sigue siendo técnicamente voluntaria: Panamá puede no modificar sus leyes, pero el costo de ejercer esa libertad aumenta. Eso es poder regulatorio y la UE lo posee en una magnitud que Panamá evidentemente no.

¿Qué ganó Panamá?

Bastante. Salir del Anexo I elimina una señal internacional especialmente negativa. Reduce razones para aplicar medidas defensivas contra operaciones relacionadas con Panamá. Disminuye riesgo reputacional. Facilita relaciones con instituciones financieras europeas y elimina obstáculos potenciales para inversión y financiación. Eso tiene valor real y negarlo en nombre de la soberanía sería ignorar cómo funciona el sistema financiero internacional.

Un centro financiero vive de confianza y conectividad, quedar fuera de las principales redes tiene un costo enorme, por eso probablemente existían buenas razones económicas para hacer las reformas.

¿Qué resignó?

También bastante.

Resignó parte de la libertad con la que históricamente podía ofrecer un régimen territorial puro a determinadas estructuras internacionales; aumentó obligaciones de información, aceptó requisitos de sustancia económica, incrementó costos regulatorios. Y aceptó, en términos prácticos, que determinados estándares fiscales internacionales condicionen el acceso pleno al sistema financiero desarrollado. Fue una decisión con un precio y sería intelectualmente pobre presentar ese proceso simplemente como: “Panamá finalmente hizo lo correcto”.

Paraguay está en una posición distinta… por ahora

La historia paraguaya resulta fascinante precisamente porque todavía conserva un margen mayor. Su competitividad fiscal se apoya mucho más en producción tangible; pero Paraguay está creciendo, atrae inversión, desarrolla maquila, cada día aumenta más su integración internacional y comienza a incorporarse gradualmente a los mecanismos internacionales de intercambio automático de información. En 2027 empezará a aplicar CRS.

Si dentro de una década Paraguay desarrolla un sector financiero internacional importante, se convierte en plataforma para patrimonios extranjeros y empieza a canalizar flujos financieros mucho mayores, probablemente descubrirá algo que Panamá aprendió hace tiempo: la tolerancia internacional hacia la competencia fiscal disminuye a medida que esa competencia empieza a funcionar demasiado bien.

Ésa es quizás la verdadera enseñanza

No creo que pueda sostenerse seriamente que Panamá fue sancionado simplemente por ser exitoso en verdad existían algunos problemas puntuales de transparencia, intercambio de información y estructuras con escasa sustancia económica, sería absurdo negarlo. Pero tampoco explica todo decir que Panamá fue sancionado porque “no cumplía” y Paraguay no porque “sí cumplía”.

Los propios criterios europeos muestran que el tamaño y la importancia financiera de una jurisdicción forman parte del proceso que determina quién recibe mayor escrutinio. Y ahí aparece algo mucho más interesante: no todos los países reciben el mismo nivel de exigencia porque no todos representan la misma amenaza potencial para las bases tributarias de las economías grandes.

Eso no convierte automáticamente el sistema en injusto, pero sí obliga a abandonar la ficción de que estamos hablando exclusivamente de técnica tributaria. También estamos hablando de intereses, de competencia de jurisdicciones. Y de poder.

¿Competencia desleal o competencia entre gobiernos?

Ésta es finalmente la pregunta política y económica. Cuando Panamá ofrece tributación territorial, ¿está erosionando injustamente la base impositiva de otros países?, ¿O está ofreciendo a individuos y empresas una jurisdicción diferente, obligando a otros gobiernos a competir?. Probablemente existan ejemplos de ambas cosas. Una sociedad ficticia sin actividad económica real es difícil de defender como expresión de competencia productiva, pero una empresa que verdaderamente traslada capital, trabajadores, oficinas y decisiones hacia una jurisdicción más competitiva está haciendo algo completamente distinto. Ahí existe actividad, existe inversión, existe elección. Y existe competencia entre Estados. La regulación internacional debería distinguir ambas situaciones con mucho cuidado.

Porque si no lo hace, “combatir la evasión” puede convertirse gradualmente en algo bastante diferente: combatir la capacidad de los contribuyentes para elegir entre jurisdicciones.

Panamá ya pagó el precio de ser relevante

Quizás por eso la comparación con Paraguay resulta tan útil. Paraguay demuestra que la baja tributación no genera automáticamente listas negras. Panamá demuestra que, cuando un país pequeño combina impuestos competitivos con un sistema financiero globalmente relevante, las reglas cambian.

Panamá consiguió finalmente salir del Anexo I; eso es positivo. Pero el precio fue adaptar parte de su modelo a estándares definidos en gran medida fuera de Panamá. Puede haber sido el intercambio correcto; lo importante es reconocer que hubo un intercambio.

Porque la discusión real nunca fue simplemente transparencia versus opacidad. También fue soberanía tributaria versus acceso al sistema financiero internacional.

Y detrás de ambas aparece una pregunta todavía más profunda: ¿hasta qué punto permitiremos que los Estados compitan entre sí por nuestro capital antes de que los propios Estados decidan limitar esa competencia?

Paraguay todavía está descubriendo las ventajas de esa libertad. Panamá acaba de descubrir cuánto cuesta conservarla cuando uno deja de ser pequeño para quienes fijan las reglas.