El 11 de septiembre de 2001 (11-S) murieron casi 3.000 personas en uno de los atentados terroristas más atroces de la historia moderna. La respuesta inmediata de Estados Unidos era inevitable. Había que encontrar a los responsables, destruir las redes que los financiaban y evitar otro ataque.

El problema comenzó después.

Porque las medidas excepcionales adoptadas frente a una emergencia extraordinaria no desaparecieron cuando pasó la emergencia. Se institucionalizaron, se internacionalizaron y, durante los siguientes veinticinco años, fueron extendiéndose mucho más allá del terrorismo.

Uno de los lugares donde ese cambio resulta más visible y menos discutido, es el dinero.

Hoy abrir una cuenta bancaria, transferir dinero, enviar una remesa, operar con criptomonedas, constituir una empresa, depositar efectivo o simplemente realizar una transacción que un algoritmo considere “inusual” puede convertir a una persona perfectamente inocente en objeto de análisis, reporte o investigación sin que haya cometido delito alguno.

Y probablemente sin que jamás se entere.

El dinero del 11-S no parecía dinero terrorista

Hay algo paradójico en el origen de todo este sistema.

Los atentados del 11-S costaron aproximadamente entre 400.000 y 500.000 dólares. Los secuestradores utilizaron bancos estadounidenses, abrieron cuentas con sus propios nombres y pasaportes y realizaron operaciones que, vistas desde un banco, parecían completamente normales. La propia investigación de la Comisión del 11-S concluyó que ninguna entidad financiera presentó un Suspicious Activity Report —SAR— sobre ellos y, más importante todavía, que ni siquiera retrospectivamente había motivos razonables para esperar que lo hubieran hecho.

Ese punto debería acompañarnos durante toda esta discusión.

El terrorismo no necesariamente mueve millones mediante transferencias con la palabra “bomba” en el concepto bancario. Puede financiarse con cantidades pequeñas, dinero perfectamente lícito, efectivo, donaciones, tarjetas, remesas o transacciones absolutamente indistinguibles de las que realizan millones de personas inocentes.

Por eso intentar detectar preventivamente al terrorista examinando las operaciones financieras de toda la sociedad contiene un problema estructural: la señal es diminuta y el universo que hay que observar es gigantesco.

La propia Comisión del 11-S acabaría reconociéndolo con una metáfora extraordinariamente lúcida: intentar privar completamente de dinero a los terroristas era algo parecido a “atrapar una especie de pez vaciando el océano”. Concluyó que el seguimiento financiero era más útil como herramienta de inteligencia para descubrir redes que como mecanismo capaz de eliminar el financiamiento terrorista.

Pero para seguir a ese pez construimos, progresivamente, mecanismos para observar el océano.

FinCEN no nació el 11-S. Eso hace la historia todavía más interesante

Conviene hacer una precisión histórica.

FinCEN —Financial Crimes Enforcement Network— no apareció después de los atentados. El Tesoro estadounidense lo creó en 1990, y la Bank Secrecy Act, piedra basal de buena parte de la vigilancia financiera estadounidense, data de 1970. Ya existían obligaciones de conservar información, comunicar movimientos de efectivo y reportar operaciones sospechosas.

El 11-S hizo algo diferente: proporcionó la justificación política para transformar aquella infraestructura antilavado en una arquitectura mucho más poderosa de AML/CFT —Anti-Money Laundering / Countering the Financing of Terrorism—.

El Título III de la USA PATRIOT Act reforzó la identificación de clientes, amplió obligaciones de debida diligencia, extendió programas antilavado a más instituciones financieras, incrementó el intercambio de información entre bancos y gobierno y permitió adoptar “medidas especiales” contra jurisdicciones, entidades o transacciones consideradas de especial preocupación. Su sección 326 estableció estándares mínimos para verificar la identidad de quien abre una cuenta; la 314 amplió el intercambio de información; la 351 reforzó el régimen de los reportes de operaciones sospechosas.

Y hay un detalle importante: cuando una entidad presenta un SAR, el cliente no debe ser informado de que ha sido reportado.

Aquí comenzó a cambiar silenciosamente la relación entre ciudadano, banco y Estado.

El banco dejó de ser solamente el custodio o intermediario del dinero de su cliente. Se convirtió también en una pieza del sistema de inteligencia financiera estatal.

De “demuestre el Estado que cometí un delito” a “demuestre usted que su dinero es normal”

El cambio filosófico es profundo.

El Estado liberal clásico investiga cuando existen indicios sobre una persona. En cambio, el sistema de vigilancia financiera funciona, en buena medida, al revés: analiza masivamente comportamientos para encontrar dentro de ellos a quienes podrían resultar sospechosos.

Know Your Customer. Customer Due Diligence. Enhanced Due Diligence. Source of Funds. Source of Wealth. Beneficial Ownership. Transaction Monitoring. Individualmente cada expresión parece razonable, pero acumuladas producen una transformación extraordinaria.

Una persona que no está acusada de ningún delito debe explicar quién es, de dónde proviene su dinero, cuál es el propósito de determinadas operaciones y por qué una transacción se aparta de lo que un banco considera su comportamiento habitual.

Y la pregunta liberal fundamental no es si los criminales deben poder ocultar dinero. Por supuesto que no. La pregunta es otra: ¿por qué debe demostrar su inocencia financiera quien no está acusado de nada?

Después llegó FATF y el modelo se volvió mundial

La transformación no quedó circunscrita a Estados Unidos.

El Financial Action Task Force —FATF/GAFI— había sido creado en 1989 para combatir el lavado de dinero. Apenas unas semanas después del 11-S celebró una sesión extraordinaria en Washington y amplió formalmente su mandato al financiamiento del terrorismo.

Las nuevas recomendaciones exigían criminalizar ese financiamiento, congelar activos, reportar operaciones sospechosas, controlar sistemas alternativos de remesas y reforzar la información que acompaña a las transferencias.

Desde allí el sistema siguió expandiéndose.

En 2012 se incorporó el financiamiento de proliferación de armas de destrucción masiva. En 2019 FATF extendió sus estándares a los proveedores de servicios de activos virtuales. En 2022 endureció las reglas sobre beneficiarios finales. Sus recomendaciones, actualizadas nuevamente en junio de 2026, constituyen hoy el estándar internacional que los países son presionados a incorporar en sus legislaciones.

El concepto original de perseguir el lavado de dinero, terminó convirtiéndose en una infraestructura mundial para combatir lavado, terrorismo, proliferación, evasión de sanciones, corrupción y distintas formas de criminalidad financiera.

Algunas de esas finalidades son perfectamente legítimas, pero existe una regla institucional que los liberales conocemos demasiado bien: las competencias extraordinarias rara vez se reducen; normalmente encuentran nuevas razones para existir.

SWIFT: cuando una transferencia se transforma en inteligencia

Tras el 11-S Estados Unidos creó además el Terrorist Finance Tracking Program.

Mediante este sistema, el Tesoro obtiene información relacionada con determinadas transferencias internacionales a través de SWIFT, la red utilizada por bancos de todo el mundo para transmitir mensajes financieros. Estados Unidos y la Unión Europea terminaron formalizando en 2010 un acuerdo para permitir la transferencia de determinados datos europeos con fines antiterroristas.

Las autoridades estadounidenses sostienen que el programa ha generado información valiosa y ayudado a reconstruir redes terroristas. Sería intelectualmente deshonesto negarlo, pero también sería ingenuo ignorar lo que ocurrió.

Una infraestructura privada global diseñada para permitir pagos internacionales se convirtió también en una extraordinaria fuente de inteligencia geopolítica.

Cuando el Parlamento Europeo conoció la existencia del programa en 2006 expresó precisamente preocupaciones sobre privacidad, protección de datos e incluso la posibilidad de que información económica pudiera utilizarse para finalidades distintas de aquellas originalmente previstas.

El dinero dejó de ser únicamente dinero; también se convirtió en información. Y quien controla la información controla muchísimo más que las transacciones.

Millones de personas reportadas para encontrar a unas pocas

La escala actual permite entender mejor el fenómeno.

En el año fiscal 2025 se presentaron ante FinCEN aproximadamente 4,8 millones de Suspicious Activity Reports y 21,5 millones de Currency Transaction Reports. Alrededor de 335.000 instituciones y otros sujetos reportantes alimentan esa infraestructura.

Eso no significa que 4,8 millones de personas hayan cometido delitos. Precisamente significa lo contrario.

Un SAR es información sobre algo que una institución considera suficientemente sospechoso para comunicarlo, no una condena ni necesariamente evidencia de criminalidad. El sistema genera entonces un incentivo perverso perfectamente comprensible desde el punto de vista de quien administra un banco: ante la duda, reportar.

El coste para la institución de enviar información innecesaria puede ser pequeño. El costo regulatorio de no informar algo que posteriormente resulte importante puede ser gigantesco. La prudencia institucional termina convertida en vigilancia defensiva.

El costo que no aparece en el presupuesto público

Existe además una característica política muy conveniente en esta arquitectura: buena parte del coste de vigilancia no aparece como gasto del Estado. Lo pagan los bancos. O, para ser precisos, inicialmente lo pagan los bancos.

La GAO estadounidense estudió once entidades y encontró costos directos de cumplimiento de la Bank Secrecy Act que iban desde unos 14.000 dólares hasta 21 millones anuales, dependiendo de su tamaño. Proporcionalmente, el peso era mayor para las entidades pequeñas. La identificación del cliente y el reporte de operaciones sospechosas estaban entre las áreas más costosas.

Pero los bancos no fabrican dinero. Esos costos terminan apareciendo en alguna combinación de menores márgenes, mayores comisiones, menor competencia, más burocracia o servicios que dejan de ser rentables.

Y ahí aparece el ciudadano inocente, el inmigrante que envía una remesa, la pequeña empresa con operaciones internacionales, la ONG que trabaja en una zona de conflicto, el comerciante intensivo en efectivo, el expatriado, el cliente de una nacionalidad considerada de riesgo, la fintech pequeña, la persona que recibe o transfiere dinero fuera del patrón que un algoritmo considera normal.

El Banco Mundial lleva años documentando el fenómeno conocido como de-risking: bancos que eliminan clientes, corresponsalías o categorías completas de negocios porque resulta más sencillo evitar el riesgo regulatorio que administrarlo.

El propio FATF terminó reconociendo la magnitud del problema. En 2021 abrió un proyecto específico para estudiar consecuencias no deseadas de sus estándares: exclusión financiera, de-risking, restricciones sobre organizaciones sin fines de lucro e impactos sobre derechos humanos.

Cuando hasta el organismo que diseña las reglas reconoce esos efectos secundarios, ya no estamos ante una fantasía libertaria, ya estamos ante un problema institucional.

El efectivo también terminó bajo sospecha

La lógica continúa avanzando.

La Unión Europea aprobó en 2024 un nuevo régimen AML que establece un límite general de 10.000 euros para pagos profesionales en efectivo, permitiendo además que los Estados miembros establezcan límites inferiores. El mismo reglamento contempla identificación para determinadas operaciones ocasionales en efectivo desde 3.000 euros.

Algunos países como España por ejemplo, utilizan límites significativamente inferiores en determinados supuestos.

Resulta interesante observar la evolución conceptual. Primero perseguíamos delincuentes, luego identificábamos operaciones sospechosas, después vigilábamos categorías de transacciones. Finalmente limitamos el propio instrumento porque puede ser utilizado por delincuentes, pero prácticamente cualquier instrumento de libertad puede utilizarlo un delincuente, como un teléfono, un carro, la misma Internet o una habitación de hotel. Un cuchillo o el dinero.

Una sociedad libre no se define por eliminar todos los instrumentos susceptibles de abuso. Se define precisamente por castigar el abuso sin convertir el uso legítimo en una actividad sospechosa.

Y veinticinco años después, el terrorismo sigue existiendo

Aquí también conviene evitar una simplificación. Las herramientas financieras han servido; FinCEN afirma que su información genera pistas, complementa investigaciones y ayuda a identificar redes. Investigadores consultados por la GAO también consideran valiosos muchos de esos datos.

El argumento liberal serio no necesita negar esos resultados. Debe hacer una pregunta más difícil: ¿cuánto poder preventivo estamos dispuestos a conceder al Estado sobre millones de inocentes para obtener esos resultados? Porque el terrorismo no desapareció.

El propio Tesoro estadounidense reconocía en su evaluación nacional más reciente una amplia variedad de amenazas terroristas y mecanismos de financiación que continúan funcionando mediante efectivo, empresas de remesas, activos virtuales y sistemas formales e informales.

Y el FATF acaba de publicar, el 3 de septiembre de 2026, un nuevo informe advirtiendo del creciente uso de banca clandestina, hawala, plataformas fintech, activos virtuales y mecanismos digitales para mover fondos ilícitos. Más del 80% de las jurisdicciones consultadas identifica estos sistemas entre los principales canales utilizados por redes profesionales de lavado.

Veinticinco años después seguimos regulando y quienes delinquen siguen adaptándose.

Es la vieja asimetría entre regulación y criminalidad: el ciudadano común permanece dentro del sistema y cumple cada nueva norma; el delincuente profesional tiene precisamente como actividad económica aprender a evitarla.

El terrorismo tampoco terminó con la geopolítica

Existe además una ilusión todavía mayor detrás de toda esta arquitectura: pensar que el terrorismo es principalmente un problema financiero. No lo es.

El dinero importa. Pero detrás del terrorismo continúan existiendo Estados, guerras, fanatismos, territorios sin control, servicios de inteligencia, proxies, conflictos religiosos, intereses estratégicos y rivalidades entre potencias. Ningún formulario KYC puede corregir eso como tampoco ningún reporte SAR elimina una guerra.

Ningún límite al efectivo impide que un Estado financie indirectamente a un grupo armado cuando considera que hacerlo favorece sus intereses. Ningún algoritmo bancario modifica la lógica del poder internacional.

Paradójicamente, durante estos veinticinco años la infraestructura financiera creada para combatir terrorismo terminó también convirtiéndose en una herramienta de esa misma geopolítica: sanciones, congelamientos, exclusiones del sistema financiero, bloqueos de corresponsalías y control de canales internacionales de pagos.

El sistema financiero ya no es únicamente una red económica, es también territorio estratégico.

El precio invisible del 11-S

Recordar el 11 de septiembre exige recordar a quienes murieron.

Pero una sociedad libre también debería ser capaz de recordar lo que ocurrió después, porque los terroristas no solamente destruyeron edificios y asesinaron personas; también provocaron miedo.

Y el miedo es uno de los instrumentos más poderosos para aumentar el poder del Estado.

Veinticinco años después seguimos mostrando documentos para acceder a nuestro dinero. Seguimos explicando operaciones lícitas. Seguimos aceptando que instituciones privadas examinen nuestro comportamiento financiero. Seguimos alimentando bases de datos con millones de reportes sobre personas que no han sido condenadas por nada.

Quizá algunas de esas herramientas sean necesarias. Pero “necesario” nunca debería ser el final de una discusión sobre libertad. Debería ser el comienzo.

La pregunta correcta no consiste en elegir entre seguridad y ausencia absoluta de seguridad, sino en preguntar qué medidas funcionan, cuáles son proporcionales, cuáles deberían necesitar sospecha individualizada, cuánto tiempo deben conservarse los datos, quién puede acceder a ellos, qué mecanismos de defensa posee el ciudadano y qué poderes extraordinarios deberían desaparecer cuando deja de justificarse su existencia.

Porque hay algo profundamente peligroso en una sociedad en la que la inocencia ya no significa que el Estado debe tener razones para investigarte, sino que tú debes estar permanentemente dispuesto a demostrarle al Estado que no tiene razones para hacerlo.

El terrorismo continúa, la geopolítica continúa, las guerras continúan, el crimen continúa. Pero la infraestructura de vigilancia creada para combatirlos también continúa, cada vez más extensa, sofisticada e integrada con nuestra vida cotidiana y ése quizá sea uno de los legados menos visibles del 11 de septiembre de 2001. Y también uno de los que más debería preocuparnos.

Porque si para encontrar a los pocos culpables terminamos tratando como sospechosos potenciales a todos los inocentes, puede que hayamos protegido el sistema financiero. Pero habremos cambiado, silenciosamente, la idea misma de una sociedad libre.