La segunda vuelta, o Ballotage es un sistema electoral francés que ha regido allí desde 1848; fue introducida a Latinoamérica a partir de 1978, en la mayoría de sus sistemas presidenciales, con la finalidad de tratar de “fortalecer constitucionalmente” al presidente.
Sin embargo, al trasladar la fórmula al continente americano no se reparó en la naturaleza distinta de los sistemas de gobierno ni en los diferentes efectos sobre la democracia que en cada uno de éstos podía tener.
En un sistema presidencial, en el que no existe la figura de primer ministro y donde el presidente no comparte la función de gobierno con ningún otro líder político, mucho menos de la oposición, si para algo sirve la segunda vuelta es para producir gobiernos divididos, ya que en la primera vuelta se configuran las mayorías legislativas y en la segunda tan sólo se dota de una mayoría y legitimidad artificial al nuevo gobernante.
El principal problema del Ballotage en los sistemas presidenciales consiste en que el apoyo electoral que recibe el candidato más votado en la segunda ronda electoral no es genuino, sino que más bien se configura artificialmente a partir de las reglas del sistema electoral. Dicho de otra manera: la primera vuelta es para que el electorado defina quién quiere que lo gobierne, mientras que en la segunda ronda lo que se define es quién no quiere que lo gobierne; en la primera vuelta se selecciona, en la segunda se elimina.
La elección presidencial en dos vueltas en países latinoamericanos, caracterizados por graves contrastes y tensiones sociales, y una historia marcada por una tendencia al autoritarismo por el Poder Ejecutivo, contiene riesgos considerables: los presidentes elegidos en segunda vuelta pronto se olvidan de la posición minoritaria con que contaban en la primera vuelta y se ven a sí mismos como genuinos representantes de la voluntad popular.
En la primera vuelta el electorado regularmente vota por el partido de su preferencia como su primera opción en ambas elecciones, incluso si está consciente de que tiene pocas posibilidades de definir la elección presidencial. Mientras que en la segunda vuelta, que sólo define al presidente, el electorado puede votar de tres formas: 1) Por quien considera que será un buen gobernante; 2) En contra de quien no quiere que lo gobierne, ó; 3) Por el candidato menos malo. O puede abstenerse.
Ésta situación no se presenta en elecciones de mayoría simple donde el voto fragmentado es reducido, porque en ellas el electorado sabe que su voto sí incidirá en la definición de las elecciones y por lo tanto votará por los grandes competidores los cuales no siempre son su primera opción ni de su agrado; citando a Dows, un votante racional primero decide qué partido él cree lo beneficiará más; luego él tratará de estimar si ese partido tiene alguna chance de ganar. El hace esto porque su voto es parte de un proceso de selección, no una expresión de preferencia. De ahí que aún si prefiere el partido A, el estará “desperdiciando” su voto si A tiene muy pocas posibilidades de triunfar dado que los otros votantes prefieren a B o C. La elección relevante es en este caso sólo entre B y C. Por consiguiente, dado que un voto por A no es útil, en ese proceso racional, finalmente elegir esa alternativa es irracional” (Downs, 1957:48). Matthew Shugart (1992, 1997) y Mark Jones (1994) han sostenido que el sistema de doble vuelta genera menores incentivos para el voto estratégico y por ende favorece el incremento del número de partidos, lo que en el largo plazo tendería a fragmentar el caudal inicial de votos para los candidatos presidenciales.
Existe el argumento de que la segunda vuelta previene el ascenso de candidatos altamente impopulares, lo cual inicialmente y pensando en el patio, uno podría tender a estar de acuerdo; sin embargo, la reversión del resultado en un sistema de partidos poco institucionalizado, como suele presentarse en Latinoamérica, orientados a la figura caudillista, paternalista, partidos de hombres/nombres más que de ideas, tiende a generar crisis de gobernabilidad. Esta crisis surge porque tal situación permite que los partidos que quedan en tercer o cuarto lugar se conviertan en chantajistas, pues su poder de negociación radica en que pueden inclinar la balanza a favor de un candidato y afectar al otro. El Ballotage termina siendo el negocio electoral de partidos pequeños o de circunstancia, o también de desprendimientos, que se arman para sacar un puñado de votos y, en segunda vuelta, hacerlos valer de la forma en que no pudieron hacerlo en la primera vuelta. En este contexto, el nuevo presidente deberá enfrentar a una oposición feroz en la asamblea (recordar que ésta pertenece al partido que ganó la primer vuelta la mayoría relativa o simple) que estará deseosa de vengarse del resultado y ante ello, los llamados “beneficios del Ballotage”, caen ante la realidad.
Tal como comentaba previamente, sólo se salvan de las estadísticas , un par de países donde hubo reversión del resultado y la gobernabilidad se mantuvo, pero ello obedece quizás más a un sistema de partidos altamente institucionalizado como el caso de Batlle, 1999, Uruguay y el de Fernández, 1996, en República Dominicana. Me gustaría ubicar en este lugar a Pastrana, 1998, en Colombia, pero no hay que olvidar que en algún momento, cuando se le hizo casi imposible gobernar, amenazó en el 2000 con disolver el congreso. Todos los demás casos de reversión de resultado, Abdalá Bucaram (1996-97) y León Febres Cordero en Ecuador 1984, Alberto Fujimori (1990), Perú y Jorge Serrano Elías (1991) Guatemala, ya sabemos cómo terminaron, autogolpes, disolución del Congreso y demás atentados contra la democracia.
El mito más común esgrimido es que la segunda vuelta es para dotar de una mayor legitimidad y fuerza al gobernante. Sin embargo, la Ilegitimidad de un presidente no depende de determinada modalidad para su elección, sino que más bien está en relación directa con la legalidad y la transparencia del proceso en que sea electo. Por su parte, la fortaleza de un presidente no tiene nada que ver con el número de veces que un candidato sea votado, sino con el número de asientos que el partido del Ejecutivo tenga en la Asamblea (y esto se obtiene en la primera elección). El sistema de mayoría simple parecería ser demasiado frágil para una sociedad aún inmadura políticamente, criada en una tradición caudillista y que está absolutamente convencida de que un presidente solamente es legítimo cuando tiene el «respaldo de la mayoría».
La legitimidad implica que un gobernante será respetado en sus acciones sin necesidad de recurrir al uso de la fuerza, porque la ciudadanía confía en él, respeta sus decisiones de gobierno ya que considera que hace lo correcto y lo más importante, respeta a las minorías.
Cuando se habla sobre “nivel de legitimidad”, pocas veces se alude al nivel de abstencionismo, que a veces llega a ser muy alto, y ése es un indicador que está reflejando la falta de confianza que los votantes tienen sobre los procesos electorales y los políticos en general; ahora bien, si convenimos que el respeto al voto es principio y valor fundamental en una democracia, aplicar una segunda vuelta electoral, implica violentar tal principio dado que se confía y respeta más a un acuerdo de pocos políticos que a un mandato popular, ya que no se respetan los votos emitidos por los ciudadanos en la primera oportunidad para elegir a sus gobernantes. Interesante contradicción.
Esta falta de confianza, podría ser resuelta por otros caminos que incluso favorecerían la gobernabilidad, aún cuando podrían convertirse en un dolor de cabeza para quien ejerce el poder y que es, en el caso especial de Panamá, incorporar la figura de elecciones de medio término, como sucede en muchos de los sistemas presidenciales: de ésta forma, los ciudadanos votan cada dos, tres años, a veces en forma simultánea con las elecciones presidenciales, en otras no y la asamblea se va renovando parcialmente, lo cual obliga al ejecutivo a moderarse y a la asamblea a conservar su independencia y convertirse en un verdadero poder como debe ser en una democracia, que son tres poderes y ningún poder es títere de nadie.
La democracia es dinámica, un gobierno con mayoría simple obliga permanentemente a acordar con las minorías ya que a ellas debe su respeto y siendo evaluado en las urnas cada tanto tiempo, estos cambios mejoran las condiciones de credibilidad y confianza por parte del ciudadano que no debe esperar un período completo para plantear un cambio o moderar al partido gobernante. Ello es verdaderamente un sistema que contribuye a la gobernabilidad, porque es el ciudadano quien elige, no un acuerdo de unos pocos como sucede con el Ballotage.
De acuerdo con Perez Liñan, “podemos definir al sistema de Ballotage como estrictamente innecesario en aquellos casos en los que el candidato ganador supera el “umbral de legitimidad” desde la primera vuelta, y como «apenas» necesario en aquellos casos en que, sin alcanzar el umbral electoral mínimo, el candidato inicialmente ganador es ratificado en la segunda vuelta. Al mismo tiempo, podemos declarar como inconveniente toda situación de doble vuelta en la que se produce una reversión del resultado y en la cual los partidos en competencia tienen, en promedio, una trayectoria de unas tres décadas o menor. De acuerdo con estos criterios, el 56 por ciento de las elecciones de doble vuelta en América Latina han resultado abiertamente innecesarias o peligrosas. Si sumamos a este grupo las situaciones en las que el Ballotage resultaba «apenas» necesario, situaciones en las que el sistema de mayoría simple no hubiese afectado el resultado final, la proporción asciende al 92%. Es decir que solamente en un 8% de los casos la segunda vuelta permitió corregir (revertir) el resultado inicial sin poner en riesgo la estabilidad democrática.”*
En síntesis, la segunda vuelta electoral, es propia del sistema semipresidencial francés, y en América latina, que tenemos regímenes presidencialistas, nos ha asimilado el concepto de coalición de gobierno con coalición electoral, cuando son tan disímiles entre sí.
Mientras que en la primera las alianzas se hacen con acuerdos programáticos a largo plazo, se logran consensos necesarios para, en el caso de llegar al gobierno, gobernar bajo un mismo plan de trabajo, en la segunda, las alianzas se hacen a las apuradas, sin plataforma y orientadas más bien a lograr apoyo en la segunda vuelta, casi siempre teñidas con resentimientos y ánimos de venganza pasajera contra el partido que ha logrado la primer minoría y sólo se persigue derrotar. Lo más probable y como sucede siempre, es que las copias mal hechas y peor importadas, sólo benefician circunstancialmente a algunos, en detrimento de otros, la mayoría del pueblo, que pacientemente debe soportar cómo su voluntad es torcida e interpretada por quienes dicen representarlos.
Giovanni Sartori tiene razón cuando señala que «en todo el mundo los creadores de sistemas electorales buscan con urgencia modelos en el exterior, apresuradamente solicitan asesoría de quienes se llaman a sí mismo expertos, y terminan adoptando el sistema que consideran les beneficiará más, en medio de vivas a la historia, a los determinantes sociales y a las nobles tradiciones.»
* Las elecciones analizadas son: Argentina 1983, 1989, 1995, 1999, Bolivia 1985, 1989, 1993, 1997, Brasil 1989, 1994, 1998, Chile 1989, 1994, 1998, Colombia 1982, 1986, 1990, 1994, 1998, Costa Rica 1982, 1986, 1990, 1994, 1998, 2002, República Dominicana 1982, 1986, 1990, 1994, 1996, 2000, Ecuador 1979, 1984, 1988, 1992, 1996, 1998, Guatemala 1985, 1991, 1995, 1999, Honduras 1981, 1986, 1989, 1993, 1997, 2001, México 1988, 1994, 2000, Nicaragua 1990, 1996, 2001, Panamá 1994, 1999, Perú 1980, 1985, 1990, 1995, 2001, Paraguay 1989, 1993, 1998, El Salvador 1984, 1989, 1994, 1999, Uruguay 1984, 1989, 1994, 1999 y Venezuela 1983, 1988, 1994, 1998, 2000. Se excluyeron del análisis, por carecer de mínimas garantías democráticas (o por haber sido anuladas), las elecciones de Bolivia en 1980, Guatemala y México en 1982, Nicaragua 1984, Panamá 1984 y 1989, Perú 2000, y Paraguay 1983 y 1988
Bibliografía consultada:
Aníbal Pérez-Liñán.La reversión del resultado en la doble vuelta electoral: Una evaluación institucional del Balotaje. Department of Political Science. University of Pittsburgh. United States. Ponencia presentada al Primer Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Universidad de Salamanca, 9 al 11 de Julio de 2002.
Maurice Duverger, Partidos Políticos, 1951
Giovani Sartori, Ingeniería Constitucional comparada,1994
Dieter Nohlen,Sistemas Electorales y Partidos Politicos,2004.
Nota: este paper fue escrito y originalmente publicado en la revista Mundo Electoral, del Tribunal Electoral de Panama, año 2009.
