La gobernanza en la educación no puede ser distante, ni centralizada.

Cuando tratamos de conectar los conceptos de progreso económico y social con la persona como centro y protagonista de ese proceso, observamos que diversos conceptos se hacen presentes inmediatamente:

•  En primer lugar la idea que el desarrollo dinámico y vigoroso de Panamá sólo puede pensarse en un esquema de integración al mundo que implica un desafío de productividad y competitividad claro. La autarquía es impensable.
• Para poder competir es imprescindible incorporar tecnología y contar con gente en las empresas y en la sociedad preparadas para poder elegir la tecnología adecuada y poder usarla.
•  Para contar con esta capacitación en la población, es imprescindible que la educación desde los primeros años de formación sea la adecuada.
•  Por otra parte, se tiene la percepción de que la educación en Panamá no es de la calidad que se espera o exigen los nuevos desafíos.
• Por último se suma la necesidad de reducir los niveles de pobreza y mejorar las tasas de capitalización para generar riqueza, traducido en más y mejores empleos para todos.

Esta enumeración plantea varios desafíos a la sociedad panameña y sus responsables de política en particular. La respuesta a tales desafíos viene de la mano de marcos institucionales adecuados, en los cuales la educación definitivamente contribuye a lograr procesos de crecimiento económico y social, con mejores niveles de equidad (que no igualdad), y más estables en el mediano plazo. Tanto que puede afirmarse que la educación apoyada en la libertad de enseñanza es el basamento esencial del progreso y la riqueza y que los pueblos con poca educación están destinados a la miseria y el fracaso.

El capital humano de un país se define básicamente por el nivel de educación acumulado en su población a través del tiempo. Diversas investigaciones muestran la relación que existe entre educación y desarrollo económico y social de los países, de tal manera que el conocimiento incorporado en las personas se convierte en un insumo estratégico para quienes gustan hablar de la competitivdad del país.

Vistos estos fenómenos, resulta crucial entonces no sólo preocuparse por el acumulado de educación en la población sino también su distribución y junto con ésto no cualquier formación sino aquélla de calidad proporcionada desde los primeros años de escolaridad.

Sin embargo, parecería por todas las discusiones públicas que se han venido sosteniendo por años, que el problema se reduce a qué porcentaje del PIB se invierte en el renglón contable de la Administración Pública. Aparentemente el 6 % sería el número mesurable a partir del cual la educación debería brillar. Cabe notar que para el año 2009, Panamá sí alcanzaba dicho ansiado porcentaje.

La realidad es que el hecho de asignar contribuciones financieras importantes para educación, es una condición necesaria pero no suficiente para resolver los problemas existentes. Y la sociedad lo intuye. En efecto, dichos problemas o bien persisten o se superan con un ritmo demasiado lento. El país enfrenta la situación siguiente:

• Baja calidad del servicio ofrecido desde los primeros años de la enseñanza. Calidad se define como conocimientos adquiridos en cada etapa de formación. Son menores que los previstos.
• Acceso no universal a la educación media y fracaso en el intento por permanecer aún en el primario hasta cumplir con los años de escolaridad previstos como obligatorios. Alto nivel de fracaso escolar: repitencia y abandono temprano.
• Fracaso elevado en el intento de ingresar a los estudios superiores universitarios y fracaso en el intento de permanencia y graduación.
• Incluso estos dos puntos pueden verse como falta de calidad en la educación por cuanto el fracaso responde a las limitaciones de formación en la etapa previa de tal modo que impide abordar las exigencias que se presentan en los niveles superiores de la educación. La educación es acumulativa.
• Los fracasos se concentran entre la población más pobre por diferentes razones entre las que podemos mencionar la urgencia por incorporarse al trabajo en edades tempranas e imposibilidad que tienen las familias de ofrecer ayudas especiales a los hijos ante la evidencia de dificultades particulares de aprendizaje.

Entonces, qué hacer?

En primer lugar se requiere definir políticas públicas que den las señales correctas o proporcionen los incentivos apropiados para que el sistema educativo en sí mismo funcione con mecanismos permanentes de superación de las falencias y las limitaciones.

La experiencia internacional indica que aún cuando muchos de los países muestran índices de calidad y rendimiento mejores que los que observamos en nuestros países, no por ello abandonan su aspiración de mejora. Por esta razón encaran reformas o están en curso de implementarlas, tendiendo, en todos los casos, a introducir reglas de comportamiento, tanto para las instituciones como para los estudiantes, que los conduzca a hacerse responsables de los logros educativos, buenos o malos, que obtienen. Puede decirse que tratan de introducir mecanismos de competencia entre instituciones, reconociendo tácitamente que es una herramienta sumamente apropiada para lograr mejoras. Estas políticas pueden resumirse en las siguientes:

Gestión y control del sistema:

•  Todo aquello que está sucediendo en el sistema educativo, en particular el proceso de enseñanza-aprendizaje debe ser controlado y auditado rigurosamente y con precisión. Evaluación de la calidad de los resultados realizada externamente al sistema y con publicación de sus resultados, sólo así los padres, alumnos y la sociedad tienen la información adecuada para demandar apropiadamente por un servicio como el país reclama.
• Un segundo instrumento es el financiamiento de las instituciones educativas públicas. En este sentido se observan cambios sustanciales en los países cuyos sistemas educativos funcionan bien. El concepto de gratuidad necesita ser desarrollado a efectos de considerar que el financiamiento educativo debe ser proporcional a las necesidades de las personas, superando los esquemas de financiamiento igualitario en pro de sistemas equitativos.
• Los recursos se otorgan en función del logro de objetivos educacionales cuantificables, o del número de alumnos que cada escuela logra captar, voucher o cheque educativo, el que puede diseñarse de manera tan completa como para permitir diferenciaciones sobre la base de atender el nivel socio-económico de los alumnos, premiar la obtención de buenos resultados absolutos y hasta premiar el progreso en la obtención de saberes.
• Como puede observarse los mecanismos, tanto de control del sistema como de financiamiento mencionados, conducen a que la responsabilidad de los directivos de las instituciones educativas se evidencia con toda claridad. Por consiguiente, para que puedan asumir cabalmente esta responsabilidad es necesario que cuenten con la autonomía necesaria para gestionar las instituciones que dirigen, particularmente en lo que respecta a la gestión del personal docente y reglas bajo las cuales funcionará la institución.
• La diversidad está presente en todas las escuelas y aulas, sin embargo se sigue enseñando como si todos los alumnos fuesen iguales, esto explica muchas dificultades de aprendizaje y participación que afectan mayormente a las poblaciones cuyo capital cultural es diferente al predominante en las escuelas. La adaptabilidad de la enseñanza puede ser favorecida mediante procesos que conduzcan a la autonomía de las escuelas, distritos, provincias y regiones para diversificar y enriquecer el currículo y para la construcción de proyectos educativos pertinentes a su realidad.

Cómo hacerlo? Educación y subsidiariedad

Al hablar de la provisión pública de educación, una de las primeras cuestiones por definir, si no la primera, es en qué nivel de gobierno debe llevarse la administración de los colegios. Por ello, el tema de la descentralización es ineludible en el debate educativo, pero también es ineludible, y aún más importante, entender cómo el principio de subsidiariedad debe definir las responsabilidades en la provisión de una educación de calidad.

Entendemos por subsidiariedad en la gobernanza que aquellos temas que afectan y pueden resolverse en un nivel inferior de gobierno, no sean gestionados por un nivel superior, así por ejemplo, que los problemas que sólo afectan a los municipios sean responsabilidad de cada municipio y no del gobierno central.

En la educación también surge la interrogante sobre qué nivel de gobierno debe gestionar el tema. Sin duda alguna, la educación es un tema nacional, pero en tanto al acceso y provisión de servicios educativos, es ante todo un tema comunitario, familiar e individual. Esto quiere decir, que el cómo y el qué se enseña, si se quiere una educación de calidad que ataje lo que de ella requieren las personas, debe contar con la participación y control de los padres, primeros responsables en el proceso educativo.

La gobernanza en la educación no puede ser distante, ni centralizada. El presidente y el ministro de la cartera no pueden saber qué desean los padres de cada una de las comunidades del país para la educación de sus hijos, porque sencillamente no pueden recibir regularmente la retroalimentación de éstos. Si hay un nivel de gobierno que por proximidad puede recoger e incorporar la opinión de los padres –que a fin de cuentas representan a los consumidores del sistema, en tanto acudientes de los estudiantes– es el del gobierno local.

Las reformas al sistema educativo que sugerimos representan un reto de gobernanza para los gobiernos locales, que deben asumir nuevas responsabilidades en la gestión de nuestra enseñanza pública. Es entonces la subsidiariedad en la gobernanza el gran reto político para el futuro de la educación en Panamá.

Actualización del estudio del año 2009: LA PERSONA COMO GENERADORA DE RIQUEZA. Análisis y caracterización del sistema educativo panameño. Estudio realizado bajo la dirección de María Echart , con la colaboración de Ramón Barreiro, Irene Giménez y la asistencia de Omar Sanabria para la firma Goethals Consulting.