Un presupuesto público debería ser algo más que una gran tabla de números aprobada una vez al año. Debería ser un compromiso.

Cuando el Estado dice que destinará determinada suma a salud, educación, infraestructura o justicia, el ciudadano debería poder asumir que esos recursos fueron asignados para esa finalidad y no simplemente estacionados allí hasta que otra institución los necesite.

Por eso lo ocurrido esta semana que pasó en la Asamblea Nacional merece atención.

La Comisión de Presupuesto aprobó traslados por US$32,1 millones adicionales para la Asamblea, incluyendo US$17,1 millones provenientes del Ministerio de Salud y US$1 millón del Ministerio de Educación. De los recursos procedentes del Minsa, alrededor de US$16,3 millones se destinarían a personal transitorio del Legislativo. Parte de los fondos provenientes de Meduca financiarían dietas.

Eso no significa automáticamente que se hayan quitado medicamentos de un hospital o pupitres de una escuela. Sería irresponsable afirmarlo sin conocer qué partidas concretas estaban disponibles, cuál era su nivel de ejecución y qué gasto dejó efectivamente de realizarse, pero la ausencia de ese dramatismo no vuelve irrelevante lo ocurrido; pero nos plantea una pregunta bastante más profunda: si el dinero aprobado para una finalidad puede terminar financiando otra completamente distinta, ¿qué significa realmente aprobar un presupuesto por finalidad?

El dinero es fungible. El compromiso político no debería serlo

Desde el punto de vista contable, el dinero es fungible, es decir, un dólar es igual a otro dólar.

Si una institución tiene recursos que no utilizará, puede parecer racional trasladarlos hacia otra que enfrenta obligaciones pendientes; en una empresa privada, eso ocurre continuamente.

Una compañía puede reducir el presupuesto de marketing y trasladarlo a producción. Son sus propietarios quienes asumen las consecuencias. Pero el presupuesto público es diferente, ese dinero no pertenece al ministerio. Tampoco pertenece al ministro. Ni siquiera pertenece al Gobierno; proviene de ciudadanos que fueron obligados legalmente a entregarlo.

Y ha sido autorizado para determinadas finalidades mediante un proceso político. Por eso la pregunta no puede limitarse a: “¿Había dinero disponible?”, sino también debe ser: “¿para qué había sido autorizado?”. La diferencia es republicana antes que contable.

Un presupuesto sirve precisamente para limitar discrecionalidad

Desde una perspectiva liberal, una de las funciones fundamentales del presupuesto es poner límites al poder. El Ejecutivo no debería poder gastar cualquier cantidad en cualquier cosa simplemente porque considere conveniente hacerlo. Debe presentar un plan, el Legislativo lo discute, se establecen partidas. Y luego corresponde ejecutar dentro de esos límites.

Si durante el año las asignaciones pueden modificarse con demasiada facilidad, el presupuesto empieza a perder una de sus funciones principales. Sigue siendo un instrumento contable, pero deja de ser un verdadero límite político.

La pregunta ya no es qué aprobó la Asamblea al comenzar el año, sino qué termina negociándose mes a mes mediante traslados, créditos extraordinarios y modificaciones presupuestarias. Y eso cambia completamente el balance institucional.

La ironía de que el beneficiario sea la propia Asamblea

En este caso existe además una particularidad difícil de ignorar !!! El órgano que aprueba el presupuesto es precisamente el que está recibiendo los recursos adicionales. La Asamblea comenzó 2026 con un presupuesto aprobado cercano a US$95 millones. Después de modificaciones y nuevos traslados, los recursos disponibles se aproximan ya a US$193 millones, según los cálculos publicados esa semana. Prácticamente el doble!. Eso no demuestra que cada dólar adicional sea innecesario, ya que puede haber obligaciones legítimas, salarios pendientes o puede haber compromisos laborales que efectivamente deben honrarse.

Pero una desviación de semejante magnitud entre presupuesto original y recursos finalmente utilizados exige una explicación proporcionalmente extraordinaria. ¿Estaba mal elaborado el presupuesto inicial?, ¿Aparecieron obligaciones nuevas?, ¿Creció sustancialmente la planilla?, ¿Se subestimaron gastos conocidos?, ¿O se sabía desde el comienzo que el presupuesto aprobado no reflejaba el verdadero costo de funcionamiento?. Cada alternativa plantea un problema distinto, pero ninguna debería resolverse simplemente trasladando dinero y continuando.

El problema no es Salud contra Asamblea

También sería un error convertir esto en una competencia emocional: “¿Qué es más importante, un hospital o un diputado?”. Ese tipo de argumento produce aplausos, pero poco análisis. Un país necesita hospitales. Y también necesita un Poder Legislativo.

Una república no funciona sin una Asamblea capaz de legislar, fiscalizar al Ejecutivo, aprobar presupuestos y representar políticamente a los ciudadanos; entonces la cuestión no es si la Asamblea merece recursos, los merece; la cuestión es cuántos necesita y por qué.

Y, sobre todo, si esos recursos deben provenir de partidas originalmente asignadas a otras instituciones sin que exista una explicación pública suficientemente detallada de por qué dejaron de necesitarse allí.

Presupuesto versus ejecución

Aquí aparece otro problema habitual de las finanzas públicas. Los gobiernos suelen celebrar cuánto dinero asignaron a una política; pero asignar no es ejecutar.

Un ministerio puede recibir US$100 millones y utilizar US$70 millones. Los US$30 millones restantes pueden reflejar eficiencia o incapacidad para ejecutar; o proyectos retrasados, licitaciones fallidas o simplemente una estimación presupuestaria excesiva. Esas situaciones no son equivalentes.

Por eso, antes de trasladar fondos desde una institución, deberíamos conocer al menos tres cosas: cuánto recibió; cuánto ejecutó; y por qué quedó dinero disponible. Sin esa información, el traslado puede terminar premiando precisamente la mala ejecución.

Una institución incapaz de utilizar sus recursos pierde fondos, la otra que excedió su presupuesto los recibe. El incentivo resultante es perverso.

El problema de los incentivos

Public Choice vuelve a ser útil aquí.

Cada organismo público tiene incentivos para maximizar su presupuesto. Un presupuesto mayor significa más puestos, más programas, más capacidad política y mayor influencia institucional. Al mismo tiempo, pocas instituciones quieren devolver dinero porque temen que recibirán menos el año siguiente. Por eso aparece la conocida carrera de final de ejercicio para gastar aquello que queda disponible. “Úsalo o piérdelo.”

El mecanismo de traslados puede añadir otro incentivo problemático; si una institución sabe que siempre existe la posibilidad de obtener recursos adicionales durante el año, la disciplina del presupuesto inicial se debilita. ¿Por qué ajustar seriamente el gasto a la asignación aprobada si posteriormente pueden pedirse decenas de millones adicionales?. No hace falta corrupción. alcanza con incentivos mal diseñados.

Las partidas deberían tener memoria

Una reforma razonable sería introducir mayor trazabilidad; cada dólar trasladado debería conservar una especie de “memoria presupuestaria”. El ciudadano debería poder abrir una plataforma y ver:

Partida original: Ministerio de Salud.
Monto: US$17,1 millones.
Finalidad original: determinada actividad o programa.
Nivel de ejecución: X%.
Razón de disponibilidad: proyecto terminado, ahorro, retraso, cancelación, etc.
Nuevo destino: Asamblea Nacional.
Finalidad nueva: personal transitorio u otra obligación.
Justificación: documento completo.
Fecha de aprobación: tal día.
Votación: quién aprobó y quién rechazó.

Eso convertiría un traslado presupuestario en una decisión auditable.

Hoy muchas veces tenemos que reconstruir esos movimientos mediante periodistas, documentos dispersos y declaraciones posteriores. No debería ser necesario.

Y hay un problema adicional de forma

La aprobación de estos traslados tuvo además una circunstancia que deteriora innecesariamente la confianza.

Los diputados habían sido convocados para una hora determinada, pero la sesión comenzó aproximadamente una hora antes. Algunos integrantes de la propia Comisión llegaron cuando parte de los traslados ya había sido aprobada. La transmisión institucional tampoco funcionó normalmente.

Puede haber explicaciones inocentes como errores de coordinación, problemas técnicos o confusión administrativa. Pero las formas importan; especialmente cuando se está moviendo dinero público.

Una república no debería depender de que creamos que no hubo intención de ocultar nada. Debería funcionar de manera que ocultar sea difícil.

La transparencia no consiste en poder pedir el documento

Hay una diferencia importante entre información disponible e información accesible.

Un Gobierno puede decir: “todo está en el expediente.”. Eso no basta. El ciudadano no debería necesitar ser abogado, auditor o periodista de investigación para averiguar de dónde salieron US$32 millones y hacia dónde fueron.

La información pública moderna debería estar diseñada para ser entendida.

Monto.

Origen.

Destino.

Motivo.

Responsable.

Eso es transparencia.

Publicar miles de páginas en PDF y considerar cumplida la obligación legal es técnicamente publicidad, pero no necesariamente rendición de cuentas.

Un principio liberal: quien quiere gastar más debe explicar más

Hay una regla sencilla que podría mejorar enormemente el proceso presupuestario: la carga de la prueba debe recaer sobre quien solicita recursos adicionales, no sobre quien pregunta.

Si la Asamblea necesita US$32 millones más, corresponde explicar por qué. Y si necesita US$68 millones, también.

Si finalmente necesita duplicar prácticamente el presupuesto original, la explicación debería ser especialmente detallada. El contribuyente no debería tener que demostrar que el gasto es innecesario, es el Estado quien debe demostrar que es necesario, porque existe una asimetría fundamental: la Asamblea puede votar, pero el contribuyente no puede negarse a pagar.

Precisamente por eso quien posee poder coercitivo tiene también una obligación superior de justificación.

El dinero público no existe

Margaret Thatcher utilizó una frase que sigue siendo útil:

“No existe tal cosa como dinero público; sólo existe dinero de los contribuyentes.”

Más allá de quién la haya pronunciado, la idea importa. Cuando decimos que “el Minsa transfirió US$17 millones a la Asamblea”, utilizamos un lenguaje que puede ocultar la verdadera naturaleza de la transacción; el Minsa no produjo esos recursos, la Asamblea tampoco. Proceden de personas: los trabajadores, empresarios, consumidores, ahorradores. Cada balboa utilizado por el Estado tuvo previamente un uso alternativo en manos privadas. Por eso gastar no debería ser moralmente sospechoso, pero sí institucionalmente exigente.

Esto no es austeridad por austeridad

Una visión liberal seria tampoco debería caer en la obsesión de que todo presupuesto menor es automáticamente mejor. Una Asamblea con US$50 millones que legisla mal puede resultar mucho más cara para la sociedad que otra con US$100 millones y excelente capacidad técnica.

Una ley mala puede destruir muchísimo más valor que el costo completo del Poder Legislativo, por eso la pregunta correcta no es: “¿cómo hacemos para gastar menos?”, es «¿qué funciones legítimas debe cumplir esta institución y cuánto cuesta hacerlas bien?”

Después se financia eso, pero no se empieza por el monto disponible y luego se buscan razones para utilizarlo.

El presupuesto como contrato republicano

El presupuesto debería funcionar como una especie de contrato político anual entre gobernantes y gobernados.

No un contrato privado, naturalmente, pero sí un compromiso público: esto pensamos recaudar; esto pensamos gastar; estas son nuestras prioridades; y estos son los límites que aceptamos. Las circunstancias pueden cambiar, por supuesto. Ningún presupuesto puede prever todas las emergencias, por eso existen mecanismos de modificación.

Pero cuanto más fácil sea alterar el contrato durante el año, menor valor tendrá el contrato original. Y si las modificaciones terminan siendo tan grandes que duplican el presupuesto de una institución, entonces no estamos frente a un ajuste marginal. Estamos frente a otro presupuesto.

La pregunta que debería hacerse antes de cada traslado

Antes de aprobar un movimiento de dinero entre instituciones deberían responderse públicamente cuatro preguntas: ¿Por qué sobra en el origen?, ¿Por qué falta en el destino?, ¿Cuándo se supo que faltaría?, ¿Qué cambiará para evitar que vuelva a ocurrir?

Esas cuatro preguntas permitirían distinguir un ajuste legítimo de un problema estructural de planificación. Y permitirían algo todavía más importante: aprender. Porque un presupuesto no debería servir únicamente para gastar durante doce meses, sino que principalmente debería producir información que mejore el siguiente.

El problema no son los US$32 millones

US$32 millones son relevantes, pero tampoco determinan las finanzas públicas de Panamá. El verdadero problema es institucional, ya que una democracia liberal depende de límites previsibles al poder. El presupuesto es uno de ellos.

Si las asignaciones aprobadas pueden cambiar sustancialmente sin que el ciudadano entienda claramente por qué, el límite se vuelve poroso. Y cuando quien recibe el dinero adicional es precisamente el órgano encargado de autorizar y fiscalizar el gasto público, el estándar debería ser todavía mayor.

La respuesta no es prohibir los traslados, sino obligarlos a soportar algo mucho más incómodo: luz. Toda. Antes, durante y después, porque la transparencia presupuestaria no consiste simplemente en saber cuánto gastó el Estado cuando el año ya terminó, sino en poder seguir el dinero mientras se mueve. Y, sobre todo, poder preguntar en cada movimiento: si este balboa fue aprobado para una cosa y terminó pagando otra, ¿quién tomó esa decisión, por qué la tomó y dónde quedó registrada su responsabilidad?

Cuando esas respuestas son fáciles de encontrar, tenemos presupuesto. Cuando no lo son, tenemos apenas números que el poder puede reorganizar.