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Las reformas públicas que nunca llegan: el efecto “revolving door” y los conflictos de interés

La mayoría de los lectores estará de acuerdo en que el estado necesita ser reformado; a diario vemos que hay un exceso de burocracia, que la salud y educación no tienen los estándares de calidad adecuados, que no hay seguridad, y que los subsidios proliferan por doquier, a la par que el gasto público aumenta. Y para solventar esta situación los políticos reclaman mayores impuestos. Increíble que una medida tan impopular, es lo primero que tiene en la mente el gobernante cuando se trata de cuadrar las cuentas. Milton Friedman solía decir: “Estoy a favor de bajar los impuestos bajo cualquier circunstancia, por cualquier excusa y por cualquier razón”. Es algo que suena lógico, porque es una medida fácil de vender a la opinión pública: pagar impuestos no le gusta ni a quien los defiende.

Sin embargo, pasan los gobiernos, los políticos de diversos colores y tendencias, y las reformas necesarias, esto es, reducir el gasto público, nunca llegan. Una explicación posible es la que involucra serios conflictos de intereses en el ejercicio del poder que impide que estos políticos decidan tomar los caminos de la reforma que le conviene a los intereses de la sociedad y al país en su conjunto. Veamos de qué se trata.

La expresión “puerta giratoria” (revolving door) se originó en la legislación americana y se utiliza para describir el movimiento rotatorio de personas que ocupan altos cargos en el sector público y en el privado en distintos momentos de sus trayectorias laborales. Según la Organización para la Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) se pueden presentar varios tipos de “puerta giratoria” en varias direcciones: a) altos directivos del sector privado que acceden a puestos relevantes en el sector público; b) funcionarios que al dejar su cargo público son contratados en el sector privado para ocupar cargos directivos; o c) individuos que ocupan alternativamente altos cargos en el sector privado y en el sector público.

Podríamos concluir inicialmente que según la OCDE, las “puertas giratorias” son utilizadas por personas que ocupan cargos de influencia en grandes empresas para pasar a ocupar puestos relevantes en instituciones públicas para crear políticas en las mismas áreas que, hasta ese momento, habían gestionado desde el ámbito empresarial. De la misma manera, altos cargos políticos y técnicos de las instituciones públicas, en numerosas ocasiones, pasan a desempeñar puestos clave en las grandes corporaciones y los grupos de influencia empresariales, llevándose consigo a sus nuevos despachos los conocimientos e influencias adquiridas en el ámbito de la administración pública.

Estas formas de ingreso al y egreso del sector público, desde y hacia el sector privado, acarrean varios riesgos. Estos riesgos pueden incluir conflictos de interés y captura de la decisión estatal por parte de poderosos sectores económicos o grandes firmas, cuando los funcionarios privados pasan a ocupar posiciones públicas; o traspaso de información privilegiada, contactos y know-how cuando se abandonan los cargos públicos para acceder a un puesto en firmas u organizaciones privadas, lo que la literatura académica denomina soborno diferido o retardado (Schneider, 1993).

Hablamos de conflictos de interés cuando los funcionarios públicos que tienen o han tenido un vínculo con una empresa privada, toman decisiones que favorecen a dicha empresa, de manera tal que al hacerlo ese beneficio también los alcanza de manera concreta y específica.

Asociado con este fenómeno aparece el de la captura de la decisión estatal, que presenta dos variantes posibles, no excluyentes entre sí: la captura regulatoria, donde los sectores económicos sensibles a la regulación estatal toman el control de las instancias decisorias de gobierno y/o las agencias regulatorias, de forma directa o indirecta; y la captura cultural, donde las firmas se benefician de la acción de las agencias públicas porque los funcionarios comparten un mismo conjunto de creencias y visiones sobre el mercado en cuestión (Garín y Morales (2015: 9). Y que, además, la visión de los individuos depende tanto del cargo que ocupan en la actualidad, como de los que ocuparon previamente y ocuparán en el futuro (Schneider, 1993).

El fenómeno de las puertas giratorias pretende legitimarse por la supuesta gestión de recursos según criterios supuestamente neutros de eficacia y austeridad.

¿De dónde se derivan los conflictos de interés? Los gobiernos formulan e implementan políticas públicas que, por definición, deben procurar el bienestar de la sociedad en su conjunto. Si, por ejemplo, ciertas áreas claves de la gestión pública quedan bajo la influencia de intereses del sector privado, el riesgo de conflictos de interés es elevado, porque las decisiones estatales pueden beneficiar directamente al sector “de procedencia” del funcionario, sin que necesariamente haya sobornos o prebendas.

En muchos países las recomendaciones de la OCDE permitieron reforzar los marcos regulatorios, en particular en lo referido a los “períodos de enfriamiento” (esperas) que deben respetar los funcionarios antes y después de ocupar cargos gubernamentales. En Estados Unidos, Japón, Reino Unido y Países Bajos, por ejemplo, se estableció una espera de 2 años posteriores a dejar el cargo público, para volver a trabajar en un área vinculada en el sector privado.

El fenómeno de puertas giratorias plantea importantes problemas para la república, puesto que genera serios conflictos de intereses entre los derechos fundamentales que debe proteger una instancia pública y democrática y los que finalmente son conseguidos corporativamente a través del “rent seeking”.

Podría argumentar que hasta aquí uno podría coincidir con las motivaciones y preocupaciones expresadas por la OCDE, a la que sin embargo, le faltaría una categoría más y de la que no se habla: este fenómeno sería cuando “las puertas giratorias” se atraviesan desde el sector público local hacia el sector público internacional.

Esta situación no categorizada por la OCDE, no observa cómo esta práctica política de hacer de los puestos públicos locales un escalón hacia mejores situaciones y beneficios intangibles en Organizaciones Internacionales, han utilizado de manera habitual estas instituciones como agencias de colocación para los suyos, manipulándolas como un lugar de retiro dorado, designaciones para cumplir compromisos políticos o peor aún, como refugio para esconder a figuras incómodas; cuando estos organismos no deberían existir o en su caso, servir de plataforma para profesionales altamente cualificados y competentes, y no como alternativa a las puertas giratorias.

Resulta innecesario afirmar que las Naciones Unidas o el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial o el Banco Interamericano o la misma OECD son organismos fuertemente politizados, o sea, manejados por los partidos políticos, con poder real, de los países miembros que componen dichas instituciones.

El anterior secretario general de la ONU, Ban Ki-Moon, diseñó su estrategia para hacerse con este cargo siendo ministro de Exteriores de Corea del Sur. El actual, António Guterres, anteriormente desempeñó el cargo de primer ministro de Portugal (1995-2002). En el caso del FMI, sus tres últimos directores-gerentes han sido Christine Lagarde, Dominique Strauss-Kahn y Rodrigo Rato; los tres habían sido anteriormente ministros en sus países. El actual presidente del Banco Mundial proviene de la Organización Mundial de la Salud. El BID manejado desde el 2005 por Luis Alberto Moreno proviene de una amplia trayectoria dentro del sector público colombiano, desde Ministro de Desarrollo Económico a embajador ante Estados Unidos. El mexicano Ángel Gurría llega a la OCDE tras una extensa carrera en el servicio público mexicano, incluyendo dos cargos ministeriales, Relaciones Exteriores y Hacienda y Crédito Público. Y sólo estoy nombrando a las Organizaciones Internacionales más reconocidas por el lector común.

En la tercera temporada de House of Cards, la serie que define a la política en intereses concretos y prácticos dejando de lado las ideologías y los valores, Claire Underwood, primera dama de los Estados Unidos, lograba ser nombrada embajadora de su país ante la ONU. Y es que a esos organismos son pocos los que se les resisten para utilizar en beneficio propio; brevemente se pueden listar salarios que arrancan en más de 8000 dólares o euros, lujosas casas pagadas por el organismo correspondiente (nuestros impuestos es decir), choferes particulares, escuelas de primer nivel para los hijos, pasaportes diplomáticos, viajes en primera clase a países exóticos alojados en hoteles de varias estrellas, inmunidades y un aura de “pertenecer” a alguna clase social inventada a falta de méritos propios.

Es lógico que ante tantos brillos y oropeles a futuro, un político no tomará las medidas que le convienen al país porque en realidad su conflicto de intereses reside en que en general estos organismos internacionales, con agenda propia y en general inclinados al paternalismo estatal, lo estarán observando y presionando a que se ejecuten sus proyectos, que al fin y al cabo, disfrazados de buenas intenciones, perpetuarán la pobreza; y mantener ese estado de las cosas es lo que hace que sus carreras estatales se perpetúen indefinidamente hasta lograr su retiro con los mejores beneficios. Si algún político decidiera implementar una reforma de tipo liberal, hasta allí llegaría su posible carrera en algún organismo internacional.

Regresando a los conflictos señalados en el paper de la OECD, es interesante señalar que su más alto ejecutivo en materia de impuestos durante 20 años, el Dr. Jeffrey Owens, formalmente el Director del Centro de Política Fiscal de la OCDE asumió en el 2012 la posición en la firma privada de consultoría Ernst & Young como asesor de política senior de su vicepresidente mundial fiscal, Dave Holtze. ¿Cómo podríamos definir las siguientes palabras de acuerdo a lo estatuido por la misma OCDE con respecto al conflicto de interés cuando un funcionario público de altísimo nivel se pasa al sector privado a ocupar similar cargo? Dave Holtze, Vicepresidente mundial fiscal de Ernst & Young, ha declarado: “Jeffrey ofrecerá una perspectiva única y valiosa a nuestros clientes. Su amplio conocimiento del panorama y las sólidas relaciones con organismos como la OCDE, el G20, el IMF y el Banco Mundial, facilitará enormemente la comprensión de la política fiscal y administrativa de nuestros clientes y ayudará a garantizar su deseo de mantener los niveles más elevados de cumplimiento con las normas fiscales”. Cabe acotar que E&Y a nivel global asesora a muchos países y empresas en materia impositiva, negociaciones y cumplimiento, incluida Panamá.

Para los lectores que quieran profundizar sobre ésta rara situación al menos, este artículo sobre BEPS y reconocimientos a Pascal Saint-Amans, su sucesor y también, oh, casualidad, ex funcionario del ministerio de finanzas francés, llevará luces sobre el tema. En mi libro, que un ex subordinado y su ex jefe dirijan desde una organización pública que norma sobre los países y otra privada que asesora sobre la misma materia, se llama conflicto de interés.

Las puertas giratorias siguen generando polémica y siguen abriéndose paso en otras actividades rentables, aunque admito que no he encontrado otra más clara que la mencionada. Lo cierto es que de un tiempo a esta parte los ciudadanos quedan presos de intereses ajenos y las reformas necesarias para que un país prospere demoran en llegar, porque mientras cada tanto aparece un líder estadista al que poco le importan las recetas de los organismos internacionales, la mayoría de ellos, sólo esperan terminar su ciclo de gobierno local para de allí saltar a una vida de privilegios e inmunidades.

About the author

Irene Gimenez

Irene Gimenez, analista internacional. Es abogada con maestría en economía y ciencias políticas. Su especialidad es el análisis económico del derecho. También tiene especializaciones en temas financieros, tecnología y globalización. Su preferencia hoy día es analizar el impacto de los desarrollos bajo tecnología Blockchain y el impacto que ello generará en las próximas décadas.

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