La discusión sobre los US$23 millones adicionales para la Asamblea Nacional en el Presupuesto 2027 corre el riesgo de quedarse atrapada en una pregunta demasiado pequeña. ¿Es mucho dinero? Probablemente ésa no sea siquiera la cuestión más interesante.

El Ministerio de Economía y Finanzas había recomendado originalmente US$97 millones para el Legislativo. Después de las vistas presupuestarias, la propia Comisión de Presupuesto recomendó incrementarlo y el Consejo de Gabinete terminó incorporando US$23 millones adicionales, destinados íntegramente a sueldos, décimo tercer mes y contribuciones patronales. El presupuesto global del Estado continúa, sin embargo, en B/.35.111,75 millones: se trata de una redistribución, no de un aumento del total.

Hasta ahí podríamos discutir prioridades.

Pero un dato publicado ahora por La Prensa, basado en registros de la Contraloría, obliga a formular una pregunta bastante más incómoda. Al 21 de octubre, la Asamblea tenía 8.308 funcionarios en planilla, con un costo mensual aproximado de US$13,2 millones. De ellos, 4.985 eran eventuales y 3.323 permanentes.

La Asamblea está constitucionalmente integrada por 71 diputados. No significa que existan literalmente 117 empleados personales por diputado: buena parte trabaja en administración, servicios comunes, comisiones y otras dependencias, pero la relación sirve para dimensionar la organización.

Y quizá la pregunta que Panamá necesita hacer ya no sea cuánto debe aumentar su presupuesto.

Es algo anterior: ¿qué modelo de Poder Legislativo requiere 8.308 personas para asistir a 71 legisladores?

El tamaño puede ser síntoma, no diagnóstico

Conviene resistir nuevamente la tentación fácil: ocho mil empleados no prueban por sí mismos que existan ocho mil puestos innecesarios. Un Parlamento moderno necesita abogados, economistas, especialistas presupuestarios, personal de comisiones, tecnología, archivo, biblioteca, seguridad, administración, comunicación, en fin, servicios técnicos capaces de revisar leyes complejas y controlar a un Ejecutivo que dispone de ministerios enteros para producir información.

De hecho, desde una perspectiva republicana, un Legislativo técnicamente débil puede ser extraordinariamente caro aunque tenga pocos empleados, porque termina incapaz de controlar al Ejecutivo y votando leyes que no comprende, así que la cuestión no es aspirar a una Asamblea mínima por deporte. La cuestión es conocer qué capacidad institucional estamos comprando.

Y ahí los números actuales empiezan a resultar difíciles de interpretar.

Según los datos de Contraloría, el cargo más repetido es asistente administrativo I: 2.766 personas. Hay además 835 asistentes administrativos II, 703 oficinistas legislativos, 626 oficinistas I y 550 ayudantes generales. La estructura parece, al menos superficialmente, mucho más intensiva en funciones administrativas que en especialización legislativa.

Eso no demuestra clientelismo a priori, pero sí justifica preguntar si el diseño del personal responde prioritariamente a las necesidades técnicas de un Parlamento moderno o a otra lógica institucional.

El problema de agencia comienza cuando uno decide sobre sí mismo

Aquí aparece Public Choice, la escuela de la elección pública que siempre citamos.

Una de las intuiciones más importantes de James Buchanan fue rechazar la idea de que los individuos cambian de naturaleza cuando ingresan a la política; el mismo ser humano que procura mejorar su situación fuera del Estado continúa teniendo intereses, incentivos y restricciones dentro de él. Por eso diseñamos reglas, no porque presumamos corrupción, sino presumimos humanidad con todos sus aciertos y errores.

En una empresa existe algo parecido con las operaciones entre partes relacionadas. Si un directivo puede fijarse libremente su propia remuneración, el problema no consiste necesariamente en que sea deshonesto, pero participa de ambos lados de la decisión.

La buena gobernanza intenta introducir un tercero, una regla o un procedimiento que reduzca ese conflicto.

En la Asamblea aparece un problema comparable, los diputados tienen el deber constitucional de discutir el presupuesto de todo el Estado, pero también integran la institución cuyo presupuesto están discutiendo. Y la Comisión de Presupuesto que recomienda aumentar recursos al Legislativo pertenece al mismo Legislativo que recibirá esos recursos. No hay nada ilegal en eso, es el diseño existente. Pero precisamente por eso corresponde preguntarse si el diseño produce los incentivos adecuados.

El conflicto no desaparece porque finalmente decida el Ejecutivo

Podría responderse que la Asamblea no decide sola y es correcto.

El Ejecutivo formula originalmente el proyecto y el MEF analiza las recomendaciones; en esta ocasión, el Consejo de Gabinete incorporó varias modificaciones propuestas por la Comisión manteniendo el techo global de B/.35.111,75 millones; pero eso no elimina el problema, lo transforma en negociación entre poderes.

La Asamblea puede condicionar leyes que necesita el Ejecutivo y el Ejecutivo, a su vez, controla buena parte de la formulación presupuestaria; ésa es precisamente la lógica de pesos y contrapesos. Pero cuando la negociación afecta los recursos propios de una de las instituciones que negocia, aparece inevitablemente una zona donde interés institucional e interés general pueden no coincidir.

No hace falta imaginar un acuerdo clandestino, los incentivos políticos ordinarios bastan.

El verdadero dato preocupante no son los US$23 millones

Hay otro número bastante más revelador. De los 8.308 funcionarios registrados, 4.985 son eventuales, es decir, seis de cada diez.

Y 4.732 contratos eventuales figuran con fecha de inicio en julio o agosto de este año, aunque la propia Asamblea explica que una parte importante corresponde a renovaciones semestrales y no necesariamente a nuevas incorporaciones. La base de la Contraloría no permite distinguir adecuadamente ambos fenómenos. Eso introduce una cuestión distinta de la cantidad.

¿Por qué una parte tan grande de la fuerza laboral de un Poder del Estado está organizada mediante relaciones eventuales que deben renovarse periódicamente?. La función parlamentaria es permanente, las elecciones cambian diputados, la institución permanece. El conocimiento legislativo debería acumularse. Un especialista que lleva diez años estudiando presupuesto, regulación financiera o derecho constitucional representa capital institucional; un Parlamento serio debería conservar ese conocimiento independientemente de quién gane las próximas elecciones.

Cuando buena parte del personal depende de renovaciones vinculadas a ciclos políticos, aparece el riesgo contrario: cada nueva conducción puede reconstruir parcialmente la organización alrededor de sí misma. Eso es ineficiente incluso si cada persona contratada trabaja.

La profesionalización es también política anticorrupción

Normalmente asociamos anticorrupción con fiscales, declaraciones patrimoniales y penas. Pero existe una herramienta menos espectacular: servicio civil profesional.

Una burocracia técnica seleccionada mediante criterios objetivos y con continuidad institucional reduce la capacidad de convertir puestos públicos en moneda política. Esto vale también para los parlamentos.

La distinción debería ser muy clara: un diputado necesita una cantidad razonable de colaboradores políticos de confianza, es lógico. Esos colaboradores llegan con él y se van con él; pero la institución necesita además un cuerpo profesional propio que no deberían depender de quién ganó la presidencia de la Asamblea ese julio. Su lealtad debería ser hacia la institución y las reglas, no hacia una bancada.

Podríamos separar dos presupuestos

Ésta podría ser una reforma mucho más interesante que simplemente imponer un techo arbitrario a la planilla. La Asamblea podría distinguir claramente entre presupuesto institucional profesional, y presupuesto político de los diputados y bancadas.

El primero financiaría el aparato permanente del Legislativo; sus cargos deberían tener funciones definidas, concursos cuando corresponda, escalas salariales y evaluación profesional.

El segundo asignaría a cada diputado o bancada un monto transparente para contratar personal político de confianza. La fórmula podría depender del número de curules o de funciones específicas. Y tendría un límite conocido de antemano.

Si un diputado quiere cinco asesores en lugar de tres, debe distribuir el mismo presupuesto entre ellos, no pedir después más dinero al Tesoro. Ese pequeño cambio modifica completamente el incentivo.

Hoy el costo adicional de incorporar otra persona puede dispersarse entre todos los contribuyentes. Con un presupuesto cerrado por oficina, el costo de una contratación adicional obliga a renunciar a otra cosa dentro de la misma oficina; eso introduce escasez donde ahora existe una tendencia natural a externalizarla.

El mercado enseña algo muy sencillo sobre presupuestos

En una empresa, cada departamento quiere más dinero, pero la dirección no concluye que todos tienen razón; los obliga a competir por recursos limitados. Esa competencia interna reproduce parcialmente la escasez que existe afuera.

En política sucede algo diferente.

Las instituciones pueden intentar aumentar simultáneamente sus presupuestos porque el costo no recae directamente sobre ellas, por eso el límite presupuestario tiene una función tan importante. Y por eso resulta especialmente problemático que quien participa en definir el límite pueda influir también sobre su propio límite, no porque sea malo, sino porque responde a incentivos.

Un presupuesto legislativo podría tener una regla

Panamá podría discutir incluso una fórmula objetiva para parte del presupuesto de la Asamblea. No hace falta fijar constitucionalmente una cantidad rígida, lo que sería igualmente problemático, pero sí podrían establecerse referencias.

Por ejemplo: un componente fijo para estructura institucional; un componente por diputado; un componente técnico vinculado al número y complejidad de comisiones y partidas extraordinarias que requieran justificación específica. La desviación respecto de esa fórmula debería explicarse públicamente. Eso invertiría la carga. Y en vez de preguntar cada año: “¿cuánto quiere la Asamblea?”, preguntaríamos: “¿qué cambió para que necesite más que el parámetro establecido?”

Es una diferencia pequeña en apariencia, pero Institucionalmente enorme.

También podríamos medir producción, no presencia

Hay otra discusión que Panamá debería comenzar. ¿Cuál es la productividad de un Legislativo? Contar proyectos de ley tampoco sirve demasiado ya que un Parlamento que aprueba mil leyes no es necesariamente mejor que uno que aprueba cien, de hecho, desde una mirada liberal puede ser peor.

Pero sí pueden medirse capacidades, tiempo promedio para analizar proyectos, calidad de los informes de comisión, evaluaciones de impacto regulatorio, costo presupuestario de las leyes aprobadas, cantidad y calidad de auditorías legislativas al Ejecutivo, disponibilidad de análisis técnicos para todas las bancadas, cumplimiento de plazos, digitalización y acceso ciudadano a información.

Es decir: si tenemos miles de funcionarios, deberíamos poder identificar qué capacidad institucional producen esos miles de funcionarios. Eso sería mucho más útil que discutir únicamente la masa salarial.

Una Asamblea más profesional puede incluso costar menos

Hay una paradoja: reducir indiscriminadamente la planilla podría debilitar al Legislativo, pero profesionalizarla podría permitir reducirla muchísimo sin perder capacidad. Mil especialistas competentes pueden producir más valor institucional que varios miles de cargos administrativos mal definidos. No sabemos todavía si ése es exactamente el problema panameño.

Para afirmarlo necesitaríamos una auditoría funcional, no solamente una lista de nombres; eso es lo que falta. No simplemente: “¿esta persona viene a trabajar?”, sino “¿por qué existe este puesto?”

Son preguntas diferentes. Una persona puede asistir puntualmente todos los días a un cargo que la institución no necesita. La lucha contra las llamadas “botellas” controla presencia; pero una reforma del Estado controla función. La segunda es mucho más difícil y mucho más importante.

Los 8.308 deberían obligarnos a pensar el Legislativo desde cero

Desde julio de 2024 ingresaron 945 funcionarios permanentes según los registros citados por La Prensa: 263 en 2024, 271 en 2025 y 411 en lo que va de 2026.

Otra vez: el número no prueba por sí solo nada indebido, pero muestra que la estructura no es estática. Está creciendo y transformándose. Precisamente por eso éste sería un momento ideal para una auditoría organizacional completa, pero no una auditoría penal o hacer una cacería política.

Se trata de una pregunta empresarial aplicada al Estado: si hoy tuviéramos que diseñar desde cero la Asamblea Nacional para cumplir sus funciones constitucionales, ¿crearíamos estos 8.308 puestos, con estos cargos y esta distribución?. Si la respuesta es sí, estupendo, se justifican. Si es no, la diferencia entre la estructura actual y la necesaria es justamente el espacio de reforma.

La regla debería funcionar incluso cuando gobierne quien no nos gusta

Ésta es finalmente la prueba liberal-republicana. No diseñamos instituciones pensando en que siempre estarán ocupadas por personas prudentes. Las diseñamos precisamente para cuando no lo estén.

Por eso limitar la capacidad de una Asamblea para expandir discrecionalmente su propia estructura no es una crítica a Shirley Castañedas, a Realizando Metas, al PRD, a Vamos ni a ninguna bancada particular. La misma regla debería aplicarse si mañana cambia completamente la mayoría. Los cargos permanentes deberían seguir, los cargos políticos deberían rotar. Los presupuestos deberían estar sujetos a fórmulas y límites. Y cualquier excepción debería ser excepcional de verdad.

Los US$23 millones son casi lo de menos

El debate inmediato gira alrededor de esos US$23 millones, pero quizá dentro de algunos años esa cifra importe muy poco; lo realmente importante es qué regla queda después, porque una Asamblea de 71 diputados con 8.308 funcionarios y una nómina de aproximadamente US$13,2 millones mensuales no necesita simplemente defender cuánto cuesta. Necesita explicar qué organización quiere ser.

Una institución profesional capaz de controlar al Ejecutivo requiere recursos; una estructura política utilizada para distribuir empleos también requiere recursos. Externamente pueden parecer iguales en una hoja de Excel, pero Institucionalmente son opuestas.

Y ahí está la discusión que Panamá debería tener. No si “¿le damos US$23 millones más?”, sino “¿cuál debería ser la estructura permanente, profesional y políticamente neutral de nuestro Poder Legislativo, y cuánto cuesta realmente?”

Una vez contestada esa pregunta, el presupuesto deja de ser una negociación y se convierte en consecuencia.

Y probablemente ésa sea la forma más efectiva de impedir que cada nueva mayoría tenga que volver a decidir cuánto vale la institución que acaba de heredar.